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欧盟设立碳关税未来影响几何?

发布时间:2022-07-01 16:43:34   来源:中国环境报    浏览次数:

欧盟时间6月22日,一项重要的修改案——欧洲议会以450票赞成、115票反对、55票弃权,最终通过了“碳边界调整机制”(CBAM,以下简称“欧盟碳关税”)草案的修正案。

从2021年7月欧盟委员会推出碳关税“立法草案”——碳边境调整机制之后,国际社会就高度关注相关进程。因为欧盟CBAM一旦实施,将成为全球首个“碳关税”,影响各国产业行业发展及全球应对气候变化进程。

2022年6月,欧盟碳关税立法进入关键阶段,从月初的投票取消到月末的再投票,整个过程一波三折,欧盟为何要设立碳关税?最终投票结果说明了什么?本文采访了相关专家,对这些问题予以解释。

01欧盟为什么要设立碳关税?

在国际贸易中,商品的绿色化程度(或者说可持续属性)正逐渐成为一个重要标尺。其主要目的是响应全球应对气候变化、减少二氧化碳等温室气体排放的号召。随着国际形势更加复杂多变,气候雄心正在成为检验一个国家(或者经济体)负不负责任的一项重要“KPI”。

欧盟自然也不例外。作为世界上第一个国际排放交易体系,欧盟碳交易体系(EU-ETS)成立于2005年,以限额交易为基础,提供了一种以最低经济成本实现减排的方式,当前已经进入第四阶段(2021年—2030年)。

然而,随着碳交易体系不断推进,碳泄漏(Carbon leakage)问题出现了。

什么是碳泄漏?简单说,是由于气候政策,相关成本增加的原因,一些高排放企业被高昂的碳交易价格“劝退”,将生产转移到排放限制较为宽松的其他国家和地区,这可能导致它们的总排放量增加。在某些能源密集型行业,碳泄漏的风险可能更高。

实际上,这种产业转移虽然减少了欧盟的碳排放量,但这些排放都转移到了其他国家,对减排起不到什么实质作用。

碳泄露的后果之一是导致欧盟产业的空心化。于是欧盟提出权宜之计——对被视为面临碳泄漏重大风险的部门和子部门的生产给予更高份额的免费补贴,比如钢铁、水泥等高能耗且进出口活跃的行业可以一直获得很多免费的排放配额。通俗来讲就是,你别走,碳价虽高,我给你补贴。

但一直补贴也不是办法,何况还有一部分企业正老实本分地交着钱,商品成本越来越高。欧盟内部的企业需要为碳排放交更多的钱,这样一来,与出口到欧盟的企业相比,竞争力就更低了。所以,欧盟萌生了设立“碳关税”的想法,对其他没有碳价或者碳价水平较低的国家生产并出口到欧盟的产品征收二氧化碳排放特别关税。

也就是说,为了拉平竞争力,让欧盟内外企业都交钱为碳排放买单,这样就能进一步刺激企业减少碳排放,更能让欧盟内部一些喊着“这不公平”的企业“闭麦”。

02 碳关税立法程序要分几步走?

碳关税要完成立法,绕不开欧盟三大机构——欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会。

其中,欧盟委员会是欧盟的常设执行机构,也是欧盟唯一有权起草法令的机构。它负责独立起草新的立法提案,并执行欧洲议会和欧盟理事会的决定。欧盟委员会拥有“立法动议权”,虽然它自己不能够立法,却能敦促其他欧盟机构立法。

欧盟理事会更像是主权国家中的内阁或者部长会议。一般来说,欧盟理事会和欧洲议会一起担任欧盟主要的决策机构,职责包括和欧洲议会一起协商并通过欧盟法律、协调成员国政策和欧洲议会一起通过欧盟年度预算等。

欧洲议会则是欧盟参与立法、监督、预算和咨询的机构,其地位和作用及参与决策的权力正在逐步扩大。

2021年7月14日,欧盟委员会提出了碳关税的“立法草案”,成为进入立法程序的第一步。

今年3月15日,欧盟理事会提出了“总体路径”(General approach),表明了基本态度,并传递给了欧洲议会。

到了6月,欧洲议会投票表决。欧洲议会的特别之处就是其成员是由欧盟成员国人民直选产生,是欧盟唯一一个直选议会机构,同时各类党政团体会充分表达民主意见。

当地时间6月22日,随着碳关税草案修正案以450票赞成、115票反对、55票弃权在欧洲议会得以通过后,欧盟碳关税立法进程再进一步,但离正式立法还有一段时间,最终版本在具体细则上还可能出现改变。

03为何碳关税的投票一波三折?

当地时间6月8日,出现了非常戏剧性的一幕。当欧洲议会的全体议员要对“改革欧盟碳市场(EU ETS)”的立法报告投票表决时,报告被否决了。连带着与之紧密相连的“社会气候基金”(Social Climate Fund)和“碳关税”的立法报告投票也随之取消了。

对此,有些欧洲当地媒体声称“拖延但未脱轨”。但欧洲议会需要在两周内重新优化报告,便于在下次投票中获得更多的支持票。

对此,业内专家在接受中国环境报记者采访时表示:“以被否决的改革欧盟碳市场的立法报告为例,这个报告是由欧洲议会环境、公众健康和食品安全委员会(以下简称ENVI)负责起草。ENVI首先对欧盟委员会的立法提案提出了214个修正意见。报告成文后,欧洲议会的其他政治团体又提出了接近200个与报告不同的修正意见。加在一起,欧洲议会要投票表决的一共有405个修正意见。这些意见中很多是互相矛盾的。欧洲议会需要通过投票在这405个修正意见中做出取舍,得出一个各方都能接受的修正方案。请各位脑补一下这场面得有多乱。”

欧洲议会在投票时所面对的选项,并不是A、B、C不同整体方案的单选题,而是针对每一条有争议的文本,逐一通过投票确定修订文本。

所以,碳关税目前还未完成最终立法,暂时不提在实施效果的层面上这个报告如何,但至少在态度上,欧洲议会表现出了诚意。

6月8日,欧洲议会为何驳回碳市场立法报告呢?碳市场提案主报告人Peter Liese在投票之前,曾为欧洲人民党(EPP)和复兴欧洲党(RE)的妥协方案发声。他表示,尽管可再生能源和提高能效是未来的趋势,但其增长速度尚不足以替代俄罗斯的天然气,这就需要煤炭来替代。因此,在有可能发生经济危机的背景下,要为工业和居民提供更多的喘息空间。也因此,在投票取消时的文本,相较环境委员会(前面提到的ENVI)的版本,已经是更加“温和”的妥协方案。

这样的方案无法证明欧盟的决心,更无法助力欧盟在当前的国际气候舆论场重新拿回话语权,抱着这样的态度,绿党和中偏左的社会进驻联盟党投了反对票。

当然,有趣的是,当天投反对票的分两拨人,一部分人认为“这样的方案拿出去没力度、没面子”,一部分却是气候怀疑论者,就是这样的队伍否决了当天的投票,为两周后的升级版方案再次接受投票提供了土壤。

04为何最终决议征税时间晚了一年?

尽管种种迹象表明,欧盟在推进碳关税上雄心勃勃,但6月22日最终的投票结果却是——比原先方案中2026年开始征收碳关税的时间晚了1年,延期至2027年。

按理说,落实碳关税,对进口产品加征碳费,欧盟产业应该支持才对,为什么反而希望碳关税迟些到来?

“碳关税目的也是防止碳泄漏,它理应替代免费排放配额。为了公平,避免欧盟产业获得‘双重保护’,碳关税的推行应该伴随着免费排放配额的逐渐取消。这意味着一旦碳关税到位,欧盟的高排放行业将失去长期享受的零成本排放‘补贴’。”

业内专家向中国环境报记者进一步解释道,“对于欧盟的高排放行业来说,如果一年有几万吨碳排放不用交钱,那是实打实的好处。但碳关税一来,这些好处就拿不到了,欧盟企业就要为原本免费的碳排放买单。所以它们宁愿碳关税晚些到来,‘补贴’慢一点取消。现在得到的妥协方案是,碳关税的起征时间延后一年,从原定的2026年延到2027年。这样一来,欧盟的这些行业就能多享受一年的补贴。”

原草案中,从碳关税正式启动年(2026年)开始,免费配额每年减少10%,最终于2035年实现完全有偿配额。而在最终投票通过的案文中,从2027年—2031年免费配额比例分别为93%、84%、69%、50%、25%,并于2032年降为0,比原草案早3年退出。

这种结果是一种结合大背景的折中考虑。华中科技大学国家治理研究院副院长、经济学院教授孙永平告诉记者,“6月的投票结果要放到国际大环境中考虑。对欧盟而言,当前的国际形势和能源涨价等因素,欧洲工业的经济负担不断加重,在这种情况下,一味追求减排和提高碳价成本,是难以平衡各方诉求的。在草案经历了一次投票的前提下,如果想要获得多数票顺利通过,不得不作出折中选择,对其内部企业也是一种保护。”

05会成为新的绿色贸易壁垒吗?

总体来说,欧盟在碳关税拓荒时期,在欧洲议会最终通过,在一定程度上证明了其拥抱“绿色”的意志和决心。同时,欧盟也希望通过碳关税机制加快争夺全球应对气候变化的主导权。用《华尔街日报》一篇报道的评价来说是,“碳关税”将动摇国际交易规则。

但不看好碳关税的声音依旧存在。英国乐施会税收专家Chiara Putaturo表示,“强迫贫困国家来支付碳关税不公平。欧盟比欠发达国家需要承担双倍的历史排放责任,简单地通过关税把责任传递回发展中国家不合理。”

因此,Putaturo建议,发达国家应该尽快实现他们对欠发达国家的气候资金承诺。

当然,还有部分业内人士认为,碳关税以防止“碳泄漏”的名义而生,实际上则是欧盟意图建立新的绿色贸易壁垒,促进资金、产业回血,利用碳价国际传导,强化自身在全球碳定价机制核心地位的重要手段。

随着欧洲议会投票通过,从概率上讲碳关税的“新规则”可能还有4年半就要来了。

我国作为欧盟最大贸易伙伴,面对的压力并不小。碳关税的实施将会增加我国钢铁、铝、化工产品等高碳行业产品的成本,可能对其出口贸易和国际竞争优势产生影响。

就碳关税这一机制而言,欧盟碳关税也许仅仅是起点,但不会是终点,美国、加拿大等发达国家近期也在设立碳关税机制方面频繁动作。

因此,对我国企业而言,通过加快用能结构低碳化转型和提高碳管理能力,才能进一步应对国际间碳关税机制带来的压力。

本报记者张倩