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2019年环境司法回顾与展望:持续推进环境司法制度成熟定型

发布时间:2020-05-09 13:57:04   来源:中国法律评论    浏览次数:






本文为最高人民法院环境资源司法研究中心、清华大学环境资源与能源法研究中心联合课题组完成的《环境司法发展报告(2019)》的总报告部分(为阅读方便,脚注从略)。本报告得到了课题组成员的大力支持,感谢中南财经政法大学法学院博士研究生王雅琪、欧恒同学提供的环境司法专门化部分的基础数据;感谢课题组主要成员刘超、刘长兴、焦艳鹏、黄凯、冀鹏飞、邱秋、罗文君等提供的环境民事、行政、刑事诉讼及公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、长江流域环境司法现状等部分的基础数据。



作者简介


吕忠梅,中国法学会副会长,中国法学会环境资源法学研究会负责人,清华大学法学院双聘教授,最高人民法院环境资源司法研究中心副主任、学术委员会主任

张忠民,中南财经政法大学法学院教授、博士生导师,清华大学环境资源与能源法研究中心研究员



目录

导言


一、环境司法专门化体系基本建成

(一)环境司法理念不断完善

(二)环境司法专门机构稳中有新、链条加长

1.专门审判机构有调整、有亮点

2.专门审判团队管理优化、能力提升

3.公益诉讼检察工作专门机构开始设立

(三)环境司法机制改革创新、形成联动格局

1.环境资源审判继续创新发展

2.环境公益诉讼检察工作成长迅速

3.协调联动机制运行良好

4.多元共治能力与水平有较大提高

(四)环境资源审判理论与实务研究相对稳定

1.理论研究成果数量略降但重点更加突出

2.司法研究基地成果丰富、活动多彩


二、环境资源案件的专业特性更加明显

(一)环境民事案件以环境污染为主,归责原则和责任承担方式最为关键

(二)环境行政案件保持增长势头,环境行政行为的司法审查独具特色

(三)环境刑事案件数量趋于稳定,环境污染犯罪的发案态势与生成机理逐渐清晰

(四)环境公益诉讼案件类型逐渐丰富,刑事附带民事公益诉讼制度有待完善

(五)生态环境损害赔偿案件特征渐显,建立健全多维衔接机制迫在眉睫

(六)长江流域环境司法活力呈现,流域司法机制亟待创新


三、环境司法专门化制度定型与普通审判“绿色化”期待

(一)坚持环境司法的专门化发展道路不动摇

1.继续优化专门审判机构,夯实环境司法专门化基础

2.不断健全司法协同机制,完善环境司法专门化体系

3.持续推进环境资源案件类型化,形成环境司法专门程序规则

(二)坚定普通案件审判专业化导向不偏离

1.贯彻落实“绿色原则”,明确权利保护的“绿色化”导向

2.完善实质性司法审查规则,明确行政行为的“绿色化”政策约束导向

3.加大生态要素的入刑比重,明确刑事制裁的“绿色化”导向





导言


2014年7月,最高人民法院设立环境资源审判庭,开启了环境司法专门化的“快捷键”。2019年,最高人民法院环境资源审判庭成立五周年。五年来,司法机关始终将中国特色的环境司法作为国家治理能力与治理体系现代化中的重要一环,服务和保障于生态文明建设的大局,以专业化审判为目标、以政策形成为驱动、以司法实务研究为基础,探索中国特色绿色审判道路、绿色司法理念,走出了一条结合中国司法制度实际的“从地方实验到全国推行、从私益诉讼到三诉并行、从审判独行到多元解纷”的“绿色司法”之路,一方面,持续推动环境司法专门化工作向纵深发展,环境司法的“个性”日益鲜明。另一方面,不断促进环境资源审判与普通民行刑审判相互融合、和谐共生,普通案件审判中的“绿色”元素更加丰富。


从2007年清镇环保法庭设立到2014年最高人民法院环境资源审判庭成立,从2015年13个省、自治区、直辖市试点检察公益诉讼到2017年全面实施检察公益诉讼制度,中国走出了一条从下到上、从点到面的环境司法专门化路径。最高人民法院和最高人民检察院通过制定司法政策方式开辟中国的绿色司法道路,结合中国诉讼制度和司法体制改革创造了“二审或三审合一”“审执合一”“刑事附带民事公益诉讼”等审判模式、环境侵权责任承担方式、司法适度介入等绿色职权主义审判机制,以更好适应环境司法的需要,体现出参与式诉讼的特点。与此同时,积极总结推广地方法院、检察院创造的公益诉讼专项资金、环境保护禁止令、跨行政区划集中管辖、检察建议书等体现环境司法特点的工作方式,逐步形成遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展等“绿色”司法理念。


环境司法已形成传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行、专门化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。最高人民法院和最高人民检察院单独或联合出台相关司法解释,就社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及省级或地市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件规定专门审判程序和裁判规则。同时,针对部分环境资源案件仍然由传统审判庭和检察业务厅主管的情况,制定司法解释为传统审判部门在审理相关案件时提供法律适用指导,统一裁判标准;发布典型案例为在传统案件中贯彻“绿色司法”理念提供指引。保证环境司法既满足环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新类型案件的审判专门化需求,也兼顾相关案件在传统民事、刑事、行政诉讼架构内实现“绿色化”调整。


环境司法机关积极探索与行政机关、环保专业机构、社会公益组织以合作方式解决环境资源纠纷,建立环境刑事案件与行政处罚的诉罚衔接、环境民事案件和公益诉讼案件的诉调衔接、生态环境损害赔偿案件的诉商衔接机制。运用行政调解、人民调解等诉讼替代机制解决环境资源纠纷。在环境资源案件专门审判中邀请专业人员担任人民陪审员、专家证人等方式参与,在判决承担生态修复责任的案件中邀请专业人员审核生态修复方案或监督执行生态修复方案等。建立了既体现已有纠纷解决体系规律,又彰显环境纠纷解决特点的多元纠纷解决机制,贯彻“公众参与”原则。


中国环境司法的发展轨迹,由课题组在《环境司法专门化:现状调查与制度重构》《中国环境司法发展报告(2015-2017)》《中国环境司法发展报告(2017-2018)》中进行了充分记录。2019年,我们继续跟踪观察,以回顾五年成长过程的方式研判中国环境司法发展趋势,为谋划更加美好的未来奠定基础。


环境司法专门化体系基本建成


根据环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序、环境审判理论和环境审判团队“五位一体”专门化发展目标,经过五年持续建设,到2019年,环境司法专门化体系呈现稳定、健康的成熟态势。


(一)环境司法理念不断完善


五年来,环境司法专门化持续深入、专业化水平进一步提升,生态文明建设背景下司法的生态转向清晰可见。


最高人民法院先后出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》等文件,强调环境资源审判在救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和公共政策形成中的作用,明确在环境资源审判中遵循环境正义、恢复性司法、生态预防等“绿色”司法理念。


2014年6月23日,最高人民法院于环境资源审判庭建立伊始即出台《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,明确环境资源审判工作的战略地位与指导思想,阐明环境资源审判基本工作内涵。2015年11月召开第一次全国法院环境资源审判工作会议,明确提出树立保护优先、维护环境权益、坚守法律底线、预防与惩治并重、公众参与理念,谋划环境司法专门化的审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队“五位一体”发展格局。2016年1月在云南举办环境公益诉讼审判工作推进会,要求以新发展理念为指引,把握保护与发展的关系,注重多元价值整合。


2017年5月,最高人民法院环境资源司法研究中心暨学术委员会例会提出,要围绕“一带一路”建设等国家重大战略布局,提升中国环境司法保护的国际话语权;11月,在全国环境资源司法理论研究基地与实践基地第二届联席会暨贵阳环境司法专门化十周年论坛上,强调要树立和践行像对待生命一样对待生态环境的生态文明观,绿水青山就是金山银山的绿色发展观,山水林田湖草一体保护的系统保护观,人与自然是生命共同体的生态伦理观,节约优先、保护优先、自然恢复为主的生态保护观和维护程序正义、兼顾实体正义的环境正义观。


2016年以来,高度重视推进重点区域的环境司法协作,2016年,在最高人民法院、最高人民检察院指导下,京津冀法院、检察院专门召开联席会议,签署协作协议,进一步加强京津冀地区生态环境保护领域执法司法协作,目前,各项协作计划推进顺利。


2018年,最高人民法院召开长江经济带11+1省市环境资源审判工作推进会,签署《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》,积极推动构建长江经济带区域环境资源司法协同互动机制;最高人民检察院召开服务保障长江经济带发展检察论坛,发布《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》,为长江经济带生态环境保护提供更加优质高效的司法保障。2019年,最高人民法院、最高人民检察院分别召开黄河流域环境资源司法保护调研座谈会,均强调关注黄河流域特征、适应治理重点,协同维护黄河流域生态环境。


经过不断发展,环境司法过程中的环境权益基准定位与生态环境保护优先原则更加清晰;生态环境保护与经济发展相适应、惩治与修复相结合、个案处理与区域流域整体治理相协调的价值导向更加坚定;环境资源司法专门化与普通审判中的环境保护专业化并行路径更加明确。


(二)环境司法专门机构稳中有新、链条加长


2019年,全国法院系统环境资源审判机构设置从高速增长趋向平稳,更加着力于专业化团队勤练“内功”。最高人民检察院完成内设机构改革,专门成立第八检察厅,为更好开展环境资源公益诉讼检察工作奠定组织基础。


1.专门审判机构有调整、有亮点


截至2019年12月,全国31个省、市、自治区人民法院共设立环境资源专门审判机构1353个,其中环境资源审判庭513个,合议庭749个,人民法庭(巡回法庭)91个。北京、河北、江苏、福建、江西、上海、辽宁、山西、山东、湖北、陕西、河南、广东、广西、海南、贵州、湖南、重庆、云南、四川、浙江、吉林、青海、甘肃、新疆、内蒙古等26个高级人民法院设立了专门环境资源审判庭;江苏、福建、贵州、海南、重庆等地基本建立了覆盖全省的三级法院环境资源审判组织体系。与2018年相比,环境资源专门审判机构数量增速放缓(如图1-1),增速为6.45%,其中审判庭数量增长31.20%,合议庭数量首次出现负增长,为7.30%,巡回法庭数量增长26.38%。


据了解,环境资源审判机构的调整与司法体制改革的推进密切相关。一些地方法院根据司法改革的整体要求,有的将过渡性审判合议庭与其它机构整合为环境资源审判庭,有的撤并了部分内设机构。

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图1-1   环境资源各专门审判机构数量增加情况


2015年至2019年环境资源审判机构同比增长率为240.30%、22.59%、71.02%、32.95%、6.45%,(如图1-2)。比较2014年至2019年环境资源专门审判机构的设置情况,可以明显看到趋于平稳的态势。

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图1-2   环境资源专门审判机构数量总额年度增加情况


环境资源审判机构的名称仍未统一。在最高人民法院的倡导下,越来越多的地方法院使用“环境资源法庭”“环境资源审判庭”;但“环境资源保护法庭”“生态环境资源法庭”“环境保护审判庭”等名称依然存在。


2019年,江苏省与甘肃省分别成立南京环境资源法庭、兰州环境资源法庭,作为在省域范围内打破行政区划限制、形成环境司法专门化体系的新探索,也是专门审判机构设置中的“亮点”。


2.专门审判团队管理优化、能力提升


各级人民法院结合司法责任制、法官员额制、司法人员分类管理、人民陪审员制度等改革要求,优化环境资源审判团队管理。结合贯彻落实新修订的《法官法》,保障、调整与充实环境资源审判力量,打造“二合一”或者“三合一”归口审理模式。努力培养既精通法律又熟悉环境专业知识,既能审理案件又能开展理论研究,既了解国内立法司法情况又具有国际视野的环境资源审判团队,为提高绿色发展司法保障水平奠定人才基础。


高度重视环境司法专门人才培养,最高人民法院连续五年举办全国法院环境资源审判工作培训班,培训各级法院的环境资源审判机构负责人与业务骨干1300人次;2019年度培训150人次。2019年与最高人民检察院联合开展法官、检察官评选工作。环境资源审判庭接受4批研修学者和8批法律实习生参与交流实习;2019年接受高校研修学者1名、法律实习生3名。针对法官助理和书记员,围绕庭内裁判文书样式、信息编辑、档案管理等开展专题培训。


2019年,环境司法领域国际合作成果丰硕。与亚洲开发银行、欧洲环保协会、中国法学会环境资源法学研究会合作举办“新时代丝绸之路”环境司法国际研讨会,邀请来自东非法院、波斯尼亚和黑塞哥维那、乌克兰、缅甸、泰国的法官以及联合国环境规划署和“一带一路”绿色发展联盟的专家学者参加会议,就“一带一路”的环境司法合作中的能力建设达成共识。选派人员赴英国进行环境法律、科学与司法实践交流培训,在牛津大学参加“环境、法律与气候变化”主题培训,并访问英国环境署、欧洲环保协会伦敦总部办公室、英国最高法院等相关司法和法律服务机构,拓展环境资源法官的国际视野。派员参加在内罗毕召开的联大“迈向《世界环境公约》”特设工作组第一次实质会议并提出建议,促进形成公平合理、合作共赢的世界环境保护和可持续发展的司法解决方案。


不断加强环境资源审判调研工作,促进环境资源审判专门化水平提升。2019年最高人民法院先后组织或参加国家公园司法保护、长江流域生态环境司法保护、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿、大运河区域环境司法保护、黄河流域生态环境司法保护等调研活动,研究起草国家公园司法保护的相关意见、《长江保护法(草案)》立法建议、《关于审理环境公益诉讼案件的若干规定(稿)》会议纪要稿、大运河区域环境司法保护、《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务和保障的意见(稿)》等司法文件。


3.公益诉讼检察工作专门机构开始设立


2015年7月,全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,要求在全国13个地区开展包括环境公益诉讼在内的检察公益诉讼试点。2017年,修订《民事诉讼法》《行政诉讼法》,正式确立检察公益诉讼制度。


2018年7月6日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议,提出要设立最高人民检察院公益诉讼检察厅。2018年12月,中共中央批准最高人民检察院内设机构改革方案。2019年1月,最高人民检察院第八检察厅正式成立,职责包括办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护等民事公益诉讼案件,生态环境和资源保护等领域的行政公益诉讼案件以及其他案件;办理最高人民检察院管辖的公益诉讼申诉案件等。


与此同时,最高人民检察院发布《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》,要求地方人民检察院设立公益诉讼专门机构。截至2019年9月,已有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构,在市、县两级检察院组建了专门机构或专门办案组。如河南省第八检察部为专门负责公益诉讼,已会同黄河委员会开展了“携手清四乱、保护母亲河”专项行动,探索“河长+检察长”依法治河新模式,合力破解黄河流域生态治理难题。江苏省第七检察部组织开展“守护海洋”、“守护长江”、“守护洪泽湖”等专项监督活动,结合长江经济带发展的战略部署,发布《江苏省人民检察院关于建立长江经济带生态环境资源保护检察一体协作机制的意见》,推动沿江跨行政区划的协作,搭建刑事诉讼与公益诉讼的协调共享平台。


(三)环境司法机制改革创新、形成联动格局


1.环境资源审判继续创新发展


继续推进环境资源案件管辖制度改革,在全面推动“二合一”“三合一”归口审理模式的基础上,2019年更加注重从立案、刑事、民事、行政、执行等审判业务部门的分工负责、相互配合方面完善案件管辖制度,推动形成整体合力。


积极打造环境资源案件跨行政区划集中管辖“升级版”,总结贵州省高级人民法院实施流域集中管辖的经验教训,鼓励地方探索省域内跨行政区划环境资源案件由高级人民法院指定集中管辖,如甘肃省高级人民法院设立兰州环境资源法庭,完善全省典型环境资源案件一审、二审及公益诉讼案件集中管辖机制,对涉流域、区域生态环境案件进行集中管辖。江苏省高级人民法院在南京设立环境资源法庭,以流域等为单位在全省范围内构建“9+1”集中管辖机制。


江西省高级人民法院在“五河一江一湖”流域和部分重点区域设立11个环境资源法庭。湖南省高级人民法院在设立湘江、洞庭湖、东江湖环境资源专门法庭后,新设立资水、沅水、澧水和湘中环境资源专门法庭,分别跨行政区划管辖湘江、洞庭湖、东江湖、资水、沅水、澧水全流域涉水污染、生物多样性一审环境保护案件和集中管辖娄底、湘潭、株洲土壤污染案件。

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表1-1   传统集中管辖与新型集中管辖的比较


发布生态环境损害赔偿案件司法解释,完善环境资源案件审判司法政策体系。在已经发布环境资源刑事司法政策、环境资源民事司法政策、环境公益诉讼政策的基础上,2019年6月,最高人民法院审判委员会第1769次会议审议通过《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》,明确生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件及其与环境民事公益诉讼的衔接等政策界限,为提高生态环境损害赔偿案件的审判质量提供依据,进一步完善环境资源审判领域的不同类型案件规则之间的衔接与协调机制。(如表1-2)

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表1-2   2014年6月-2019年12月发布的环境资源司法解释


典型案件的类型进一步丰富,指导作用进一步加强。2019年,最高人民法院分别于2019年2月20日发布“环境污染刑事案件典型案例”、2019年3月2日发布“生态环境保护典型案例”和2019年6月5日发布“人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例”,积极推动环境资源案件类型化、审理规则专门化、裁判尺度统一化。典型案例的评析更加注重发挥基础性功能,解析典型案例中的法律问题,为推动相关司法政策的形成积累经验。

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表1-3   2014年6月-2019年12月最高人民法院发布的环境资源典型案例


2.环境公益诉讼检察工作成长迅速


环境公益诉讼检察工作经过试点探索与全面推行,2019年更是进一步深入发展成熟的一年。最高人民检察院依据中央深化改革要求,成立第八检察厅专门开展包括环境公益诉讼在内的公益诉讼检察工作。新修订的《检察官法》亦明确将“开展公益诉讼工作”纳入检察官职责范围。最高人民检察院从三个方面推进完善环境公益诉讼检察工作体系。


完善环境公益诉讼检察程序。2019年3月发布服务长江经济带发展典型案例(第一批)、8月发布“携手清四乱保护母亲河”专项行动检察公益诉讼典型案例、9月发布六起行政检察典型案例、10月发布检察公益诉讼全面实施两周年典型案例、11月发布服务保障长江经济带发展第二批典型案例,为各级检察机关开展相关工作提供参考和指引。12月与最高人民法院共同发布《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》,强调刑事附带民事公益诉讼案件必须进行公告,规范检察机关提起刑事附带民事公益诉讼案件的程序。


加强检察公益诉讼队伍建设。最高人民检察院连续4年积极举办生态环境行政执法与刑事司法衔接的培训班;2019年举办首次生态环境执法和行政公益诉讼检察业务的培训班,提高司法办事人员素质。2019年4月,部署开展公益诉讼“回头看”专项活动,总结经验教训,警醒后续案件,纠正裁判执行的虚假落实,有效促进环境权益的全面保障。


健全外部协调配套机制。2019年1月,最高人民检察院与生态环境部、司法部等9部委制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,探索在检察公益诉讼中不预先缴纳鉴定费的新模式,释放公益诉讼活力。司法部专门下发《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》予以响应,推出一批检察公益诉讼中不预收鉴定费的鉴定机构。


最高人民检察院与中国科学院成立生态环境鉴定联合实验室,部分地方检察机关与本地环境检测中心合作建立检测或鉴定机构。2019年4月,最高人民检察院印发《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》,提出建立长江流域11省市检察机关区域协作及案件线索移送和办理情况通报反馈机制。2019年5月,最高人民检察院要求各省级检察院有针对性地选择本区域生态环境、食品药品等领域专家建立公益诉讼技术专家库,构建公益诉讼办案技术保障体系。


3.协调联动机制运行良好


充分发挥司法权在生态环境保护中的特殊功能,建立多治理主体协调联动机制,优化环境司法运行环境。


法检联动稳步推进。联合出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,并与公安部、司法部、生态环境部联合发布《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》,明确环境行政执法过程中收集的监测数据在刑事诉讼中的证明力。联合发布《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》,进一步明确走私国家一、二级保护野生动植物及其制品、走私《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录Ⅰ、附录Ⅱ中野生动植物及其制品的定罪量刑标准;联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》,明确非法采矿、破坏性采矿的裁量情节,维护矿业市场的生态权益。


诉行联动取得新突破。最高人民法院出台《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》,明确行政执法材料在环境侵权及生态环境损害赔偿案件中的证据效力。最高人民法院与民政部、生态环境部联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,解决人民法院审理民事公益诉讼案件需要查询社会组织基本信息、调取证据材料以及组织修复生态环境等方面的协调配合问题。重庆市高级人民法院与检察机关、公安机关和环境保护主管部门共同发布《关于办理污染环境违法犯罪案件证据问题的指导意见》,实现环境保护行政执法中的证据与司法审判调取的有效衔接。最高人民检察院发布“湖北省黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼”典型案例,推动检察公益诉讼与行政执法有效联动。


审执联动取得新进展。上海、安徽、江苏、浙江等4地高级人民法院签署《关于加强长江三角洲地区人民法院执行联动信息共享合作的协议》;北京、天津、河北等3地高级人民法院签署《京津冀法院执行联动协作协议》;湖南、内蒙古、辽宁、江西等16个高级人民法院签署《关于建立异地执行相互协作协助工作机制备忘录》;湖北省高级人民法院与长江水利委员会、长江航务管理局、长航公安局共同签署《关于加强行政执法与司法审判协调联动共同推进长江生态环境保护的若干意见》,建立行政管理执法与司法审判保障的协调联动协作机制,切实发挥执行联动机制的威慑作用,健全完善包含环境资源案件在内的失信被执行人惩戒机制。


4.多元共治能力与水平有较大提高


全国人大常委会充分发挥法律监督职能,保障环境资源司法工作健康发展。2019年10月,全国人大第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议听取最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告进行专题咨询。全国政协积极发挥专门协商机构作用,推进环境资源司法工作协同发展。2019年11月22日召开“协同推进公益诉讼检察工作”双周协商座谈会,针对生态环境公益诉讼中存在的体制机制问题资政建言。


级人民法院继续以发布环境资源审判白皮书等形式加大社会传播力度,满足社会公众对环境资源审判工作的知情权,鼓励公众参与。最高人民法院坚持开展“6.5”环境日宣传活动,自2016年起每年发布中国环境资源审判白皮书。各地方法院积极利用“6.5”环境日等重要时间节点开展集中宣传,发布地方环境资源审判白皮书。2019年,各级法院发布环境资源审判白皮书23件,同比增长109.09%。(如表1-4)

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表1-4   2019年1月-2019年12月全国法院发布环境资源审判白皮书情况


联合国环境规划署门户网站设立中国环境司法裁判专栏,刊登了最高人民法院2016年、2017年环境资源审判白皮书英文版以及相关典型案例,开辟世界各国和国际社会了解中国环境资源审判进展的重要窗口。


各环境保护公益组织积极参与环境司法,提起的公益诉讼类型涉及大气、水、土壤、鸟类、濒危植物、湿地、自然保护区、文物、自然遗迹等,呈现多样化。相较2015年-2018年的平稳波动,2019年社会组织提起公益诉讼案件数量大幅上升,或与检察机关公益诉讼参与程度、检察机关与社会组织的原告界限划分相关。(图1-3)


中华环保联合会、中华环境保护基金会、自然之友基金会以及中国生物多样性保护与绿色发展基金会等环保公益组织作为原告提起的环境公益诉讼占三分之一以上。过去五年,多个环保公益组织提起的环境公益诉讼入选最高人民法院发布的典型案例,如:中华环保联合会诉宜春市中安实业有限公司等水污染公益诉讼案等三个案例入选2018年最高人民法院发布的人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例;中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案入选2019年最高人民法院发布的生态环境保护典型案例。2019年,自然之友基金会在其门户网站上刊登环境政策与公益诉讼简报,发布中央及地方环境政策动态、环境立法动态及法治资讯、社会组织和检察机关环境公益诉讼动态。


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图1-3   2015年-2019年全国法院受理社会组织提起环境公益诉讼案件情况


(四)环境资源审判理论与实务研究相对稳定


1.理论研究成果数量略降但重点更加突出


环境资源审判理论研究自2012年——2014年形成小高峰,2016年——2018年小幅攀升,2019年稍有回落,呈现由多为热点问题研究转向重点问题持续性研究、多学科学者参与环境司法理论研究的趋势。以“环境司法”为主题在中国知网进行文献检索,共搜索到论文3109篇,其中,硕士博士论文441篇,作者来自于环境法学、法学理论、经济法学、宪法与行政法学、民法学、刑法学、诉讼法学、环境科学、资源科学等多个学科领域;研究内容相对集中于环境公益诉讼、环境司法专门化、司法鉴定、环境污染犯罪、环境纠纷等众多方面。(如图1-4、图1-5)。


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图1-4环境司法研究成果趋势


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图1-5   2019年环境司法研究内容分布


2.司法研究基地成果丰富、活动多彩


最高人民法院环境资源司法研究中心设立理论研究基地与实践基地,建构理论与实践相互贯通、学术研究与审判研究相互促进的管道与平台。2019年,着力推进理论研究基地与实践基地开展“结对子”活动,共同承担专项课题研究任务。2019年5月,3家理论基地分别与13家实践基地进行对接,成立了“生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼协调”、“以国家公园为主体自然保护地体系司法保障研究”、“刑事附带民事公益诉讼制度研究”等13个课题组。到2019年12月,天津大学、四川雅安中院、山东东营中院等多个课题组已完成课题研究工作,并形成丰富的研究成果。(表1-5)


最高人民法院环境资源审判庭和环境资源司法研究中心与各方面密切合作,生产了大量的理论与实务知识产品。最高人民法院环境资源审判庭先后编著出版《环境资源典型案例选编与评析(民事卷)》《矿产资源案件审判思路与裁判方法》《环境资源审判实务手册(上下册)》《环境资源审判指导》等系列环境资源审判实务丛书。环境资源司法研究中心每年发布《环境司法专门化研究报告》并组织出版《环境司法文库》系列丛书。


2019年,环境资源司法理论研究基地组织翻译出版国外著作3部、相关书籍10余部;环境资源司法研究中心和基地研究人员在各类期刊、杂志上公开发表相关学术论文40余篇。实践基地亦成功举办“林区法院环境资源司法保护研讨会”“生态文明与法治保障研讨会”“全国法院环境司法研讨会”“环境资源司法保护研讨会”“生态损害索赔诉讼与关联诉讼的管辖与证据问题”等专题会议。青海省玉树州中级人民法院实践基地完成中国法学会部级法学研究课题《三江源生态保护司法保障问题研究——以法院审判的视角展开》并顺利结项。

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表1-5   2019年度结对联动试点研究成果





环境资源案件的专业特性更加明显


2019年,全国法院系统共受理环境资源案件292684件。课题组选择其中部分案件情况进行了对比。(参见表1-6)


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表1-6    2014至2019年全国法院受理一审环境资源案件


总体上看,2019年的环境资源案件数量略有增加,但增幅有限;案件总量走向平稳,但案件类型更加丰富。随着各种新型环境资源案件的不断出现和逐步提炼,环境资源案件的专业性特征更加清晰,更好佐证了推进环境资源审判专门化的必要性与迫切性。


(一)环境民事案件以环境污染为主,归责原则和责任承担方式最为关键


全国法院2016年至2019年环境民事案件的一审收案的同比增长率分别为-2.43%、9.62%、8.91%、-12.78%,结案的同比增长率为分别1.28%、9.09%、-3.49%、-2.08%。


2019年度收案数量明显下滑但结案量相对平稳,收案量与结案量几乎持平,表明结案率得到有效提升、环境民事审判发展较为稳定。(如图1-6)


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图1-6   2014-2019年全国环境资源民事一审案件数量


在环境资源审判庭受理的环境侵权案件中,环境污染侵权案件依然占比最高。2019年,全国受理环境污染责任纠纷案件944件,其中大气污染34件、水污染156件、噪声污染287件。大气污染与噪声污染责任聚合或竞合现象值得关注,同时,也有两个长期存在的问题有待解决。


一是环境污染案件的归责原则具有不同于传统侵权案件的特殊性,但因不同类型污染又呈现出适用无过错责任、过错推定责任、过错责任的差异性。在司法实践中,对于这一规律的认识有待提升,审理规则也有待进一步细化完善。


二是环境污染案件的责任承担方式依然以损害赔偿为主,恢复原状适用率不高。司法实践中一直存在的环境侵权责任承担方式与以生态修复为核心的救济需求不相适应问题,对如何从法学理论和立法上加以创新和完善,为环境司法提供合理依据,是一个必须解决好的问题。(如表1-7)

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表1-7    2015-2019年环境侵权判决书中责任形式类型


(二)环境行政案件保持增长势头,环境行政行为的司法审查独具特色


全国法院2016年至2019年的环境行政案件一审收案同比增长33.57%、14.81%、7.35%、9.30%,结案同比增长41.15%、21.69%、3.00%、22.78%。环境资源行政一审案件数量保持增长趋势,结案量与收案量差异较小。(如图1-7)。


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图1-7    2014-2019年全国环境资源行政一审案件数量


环境行政案件以不服资源开发利用执法行为为主。2019年新收环境行政案件中,以自然资源部门为被告的达30506件、以城市建设部门为被告的16321件,占本年度环境行政案件的92.93%。(如图1-8)


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图1-8   2019年全国环境资源行政一审案件数量


环境行政案件中的具体行政行为以行政处罚、行政许可、行政批准、行政命令等较为常见,行政处罚类案件数量最多,行政不作为、行政规划、行政确认、行政补偿等案件较少或以其它方式出现。由于环境行政案件可能涉及多重法律关系,在对某一具体行政行为的审查的同时对所涉规范性文件、行政补偿关系、信息公开事项等一并审查现象值得关注。环境行政案件的司法审查特性也更加明显。


一是环境行政案件需要法官多领域、多层次“找法”,法官的“找法”方法与能力均有待提升。环境行政案件中的程序和实体问题大多涉及不同法律部门、不同效力等级的法律法规,需要法官在具体案件中根据不同情况多方位“找法”。一般而言,在案件事实认定方面更多适用环境资源类法律、法规甚至规章;在法律适用方面,需综合考虑行政程序普通法与环境行政特别法的相关规定。


二是环境行政案件需要法官综合考虑不同法律关系,裁判规则有待进一步提炼。环境行政案件大多存在行政法律关系与民事法律关系“嵌套”现象,且原告提起行政诉讼的目的有解决民事纠纷中“关键证据”的考虑,这需要法官有在不同诉讼理念、不同诉讼结构、不同诉讼目的之间统筹考虑、找到“平衡点”的视野与能力。对此,近年来有一些实践探索,尤其是在环境资源案件的“二合一”审判模式中,也积累了一定经验,但还需要进一步提炼裁判规则。


三是环境行政案件需要法官合理使用科学证据,法官的科技知识有待加强。环境行政案件中,可能因为生态环境问题的科学不确定性,执法机关按照“风险预防”原则进行“面向未知的决策”,导致行政案件审理中的实体性审查困难、程序审查依据不足,这需要法官在了解生态环境科学规律的基础上,合理使用环境标准、风险评估结论、环境影响评价报告等科学证据,适当延长证据链条、补齐证据短板。对此,急需加强法官环境科学知识和科学证据使用能力培训。


(三)环境刑事案件数量趋于稳定,环境污染犯罪的发案态势与生成机理逐渐清晰


全国法院2016年至2019年的环境刑事案件的一审收案增长率分别为10.09%、17.40%、16.51%、21.17%,结案增长率为分别12.57%、16.95%、13.19%、23.91%。环境刑事案件保持稳定上涨,结案量与收案量也始终相对保持持平。(如图1-9)


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图1-9    2014-2019年全国环境资源刑事一审案件数量


根据对近年来环境刑事案件的分省区、分行政层级的跟踪观察,可以发现环境刑事案件的发案呈现明显的区域性差异。(如表1-8)

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表1-8    2015-2019年全国环境资源刑事案件分省市统计


为分析地区差异背后的原因,课题组对污染环境罪的案件数量与地区GDP的相关性进行了分析(如表1-9)。结果表明:案件数量与地区GDP总量有一定相关性但并非决定性因素。结合2018年开始出现的部分污染环境犯罪案件长期高发地区出现数量下降的现象,可以发现:影响污染环境犯罪案件数量的主要因素有四:一是经济体量与经济社会发展水平;二是经济结构与产业结构;三是污染型企业的密集程度;四是环境执法与司法力度。在这些因素的综合作用下,不同地区的污染环境犯罪类型、数量都有所不同并且呈现区域性特征。


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表1-9   部分省区GDP总量与污染环境罪一审案件数量相关信息对照表


根据对近年来污染环境刑事案件的跟踪观察,可以更加清晰地发现污染环境罪的发生机理以及刑法配置需求,也可以在一定程度上对发展趋势进行预判。


一是污染环境罪的行政犯特征十分典型。目前,司法实践中出现的污染环境罪案件的发生形态,均系企业为追求经济利益而非法超标排放或处置污染物或危险废物。对这些情形,法律均授权行政机关进行监管并有明确的管理权限与手段,但仍有一些企业知法违法。对该类行为追究刑事责任后,刑法的惩罚与预防功能开始显现,使得环境刑事案件数量从高发到趋于相对稳定。这也对未来的环境治理是采取技术管理或行政监管为主模式,还是加大入刑力度,以及三者之间的关系如何合理配置提出了挑战。


二是污染环境犯罪的发案与地方环境治理水平与能力密切相关。可以预期,在生态环境行政执法力度持续加强,既有惩治污染环境犯罪刑事政策保持稳定的情形下,全国范围内污染环境罪案件数量继续上升的可能性较小。案件高发省份案件数量可能保持变动中的相对稳定,中西部一些省份案件数量存在较大的上升空间,部分经济发达县级区域案件数量仍然具有一定的不确定性。这对环境刑事司法力量、区域、层级配置提出了要求,应充分考虑污染环境罪案件的管辖、证据、法律适用等特殊性要求。


(四)环境公益诉讼案件类型逐渐丰富,刑事附带民事公益诉讼制度有待完善


全国法院2017年、2018年、2019年的环境公益诉讼案件的一审收案的同比增长率分别为6.88%、792.08%、38.0638.12%,结案的同比增长率为分别56.16%、998.25%、55.51%。环境公益诉讼案件自2018年呈现爆发式增长后,到2019年继续保持增长。(如图1-10)。


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图1-10   2015-2019年环境公益诉讼一审案件数量


2019年,全国法院共受理环境民事公益诉讼一审案件491件、审结306件,其中受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件179件、审结58件,受理检察机关提起的环境民事公益诉讼案件312件、审结248件;受理环境行政公益诉讼一审案件355件,审结277件,均为检察机关提起;受理刑事附带民事公益诉讼案件1642件,审结1370件,均为检察机关提起(如表1-10)。

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表1-10   2019年环境公益诉讼提起情况


2019年,检察机关提起的环境刑事附带民事公益诉讼案件情况值得高度关注。检察机关提起环境刑事附带民事诉讼,具有提高诉讼效率、维护公共利益、保障裁判统一性等特点,自2015-2017年试点工作以来就发展迅速,在检察机关提起的环境公益诉讼中占比持续攀升,2019年更是高达检察机关提起环境公益诉讼案件的71.13%,成为了环境公益诉讼检察工作的“重头戏”。(如图1-11)

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图1-11   环境刑事附带民事公益诉讼案件数量


检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼作为一种新的诉讼类型,在实践中也有一些较为突出的问题。在公益诉讼原告方面,主要表现为案件受理有选择性且提起诉讼标准不一致、履行诉前程序不规范、诉讼请求较为混乱;在公益诉讼审判方面,主要表现为以刑事案件庭审方式代替民事公益诉讼庭审方式、事实认定方面缺乏刑事证据和证明标准与民事证据和证明标准的有机衔接、法律适用方面重民法轻环境法且不当适用刑事附带民事诉讼程序法、法律责任方面对刑事责任与民事责任的衔接不够及运用生态修复责任不当,等等。针对这些问题,最高人民法院和最高人民检察院正在采取措施,积极加以改进,但从长远看,亟待从整体上完善相应的诉讼规则。


一是明确环境刑事诉讼附带民事公益诉讼的性质。明确检察机关“公共利益代表”机关的地位,以“诉讼担当”理论处理刑事公诉与民事公益诉讼的关系。


二是合理限定环境刑事附带民事公益诉讼的受案范围。明确检察机关可以针对哪些刑事罪名、何种程度犯罪行为提起环境刑事附带民事公益诉讼,压缩检察机关选择性办案空间,防止出现法律责任畸轻畸重。


三是健全程序规则。优化诉前公告程序,规范诉讼请求,规范检察机关的调解、和解及撤诉行为。


四是完善事实认定与法律适用规则。在事实认定方面,着力解决刑民证据的衔接、证明标准转化、科学证据采信等问题;在法律适用方面,统一法律适用依据,严格区分刑事附带民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼两种不同诉讼类型,规范环境法律责任方式的适用。


(五)生态环境损害赔偿案件特征渐显,建立健全多维衔接机制迫在眉睫


2015年开展生态环境损害制度试点以来,试点各省市共受理7起生态环境损害赔偿案件,其中1起为司法确认案件,其余为诉讼案件;2015年至2018年底,全国受理生态环境损害赔偿案件20件。2019年,是生态环境损害赔偿制度由改革从推行到制度优化的转折之年,最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》,在尚无明确法律规定的情况下,为生态环境损害赔偿案件的审判提供了依据,较好促进了生态环境损害赔偿案件的增长。2019年,全国共受理生态环境损害赔偿案件49件,其中,受理司法确认案件28件,审结23件;受理生态环境损害赔偿诉讼案件21件,审结13件。


值得注意的是,生态环境损害赔偿案件中,司法确认案件占有相当比例。这是2017年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》的初衷,通过将行政磋商设置为提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序,促进生态环境损害制度朝着“少诉讼,多磋商”的方向发展,主要运用行政程序解决纠纷。课题组筛选出38个典型案例并对其进行分析,可以大致了解行政磋商在解决生态环境损害赔偿纠纷中的地位与作用。(如图1-12)

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图1-12   生态环境损害赔偿案件处理情况


《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件及其与环境民事公益诉讼的衔接等问题。但由于司法解释的相关内容依然原则,并未具体规定生态环境损害赔偿制度内的磋商程序与司法确认、诉前调解、诉中调解、和解、执行的衔接问题,制度外与其有密切关联的公益诉讼、刑事诉讼衔接问题,导致司法实践中的受案难、审理难、裁判难现象尚未有效缓解,案件数量和质量都受到一定影响。完善生态环境损害赔偿诉讼制度,重点在于理顺各种关系,建立健全相关衔接机制。


一是在生态环境损害赔偿制度内部,明确行政磋商程序与司法确认程序、和解及诉讼调解程序、执行程序的衔接路径,规定衔接条件或者方式、具体程序。


二是在生态环境损害赔偿诉讼与相关诉讼之间,进一步细化《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》相关规定,明确生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼的审理顺位规定,明确诉讼中止条件;在生态环境损害赔偿诉讼与环境刑事诉讼之间,探索“先民后刑”审理方式,并明确相关规则。


三是完善相关证据规则、资金管理规则。根据生态环境损害赔偿诉讼特点,建立其与诉前程序中的证据、公益诉讼中的证据、私益诉讼中的证据、刑事诉讼中的证据等衔接规则、证据效力规则等;建立生态环境损害赔偿资金的裁判、执行、使用、管理等专门规则。


(六)长江流域环境司法活力呈现,流域司法机制亟待创新


2016年2月,最高人民法院颁布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》,强调要充分发挥审判职能,公正高效审理相关案件,为把长江经济带发展成为生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带提供有力的司法保障。2017年12月,最高人民法院颁布《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》,要求全面加强长江流域环境资源审判工作,为落实《长江经济带发展规划纲要》、实现长江经济带发展国家战略提供重要司法保障。在最高人民法院的指导下,长江流域内各级人民法院审理涉及长江生态环境和自然资源案件进入了正规化、系统化发展阶段,在形成各自审理特色的同时,各地区各级人民法院之间的交流协作关系也得到了巩固和加强。案件数量有明显增长。(如图1-13;表1-10)

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图1-13   长江流域1980年1月1日--2018年6月30日环境案件时间分布

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表1-10   长江干流11省份2017年1月1日--2019年6月30日环境案件分布


2017年1月1日至2019年6月30日间,长江干流11省份发生的环境纠纷案件中,刑事案件数量超过民事案件。(见表1-11)。

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表1-11   长江干流11省份2017年1月1日--2019年6月30日环境案件分布


总体上看,长江流域各地方法院受理的环境资源案件数量有较大增长,案件的“涉水”特征明显,但“流域性”不强。实践中还存在流域司法共识尚未达成、裁判标准不统一、区域行政执法体制与流域司法难以衔接等问题。2018年,在最高人民法院统筹指导下,位于长江经济带的重庆、上海、浙江、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、贵州、云南等11个省、市及青海省高级人民法院经过充分协商,签署《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》,旨在积极推动构建长江经济带区域环境资源司法协同互动机制,为长江经济带生态环境保护提供更加优质高效的司法保障。《协议》提出,要共同推进构建重大环境资源案件跨省级行政区划审理的专门管辖机制,共同推进长江经济带环境公益诉讼、跨行政区划环境污染、生态环境损害赔偿案件的集中管辖机制。共同推进构建长江经济带重大环境资源行政案件在跨行政区划人民法院审理的专门管辖机制。积极探索三峡库区环境资源案件的跨行政区划集中管辖机制,保障三峡生态经济合作区的建设。同时,《协议》还要求各省、市法院探索长江经济带跨区域立案制度,实现长江经济带各省市中基层人民法院之间环境资源民事诉讼案件的异地立案,建立起横向和纵向系统化、常态化、制度化的协同联动机制。


全国人大常委会已将制定《长江保护法》列入十三届全国人大常委会立法计划,2019年10月,全国人大常委会向社会公布《长江保护法草案》并公开征求意见。在制定《长江保护法》过程中,建立长江流域法院的呼声很高。无论设立专门法院的方案能否得到实现,《长江保护法》的制定,都将对长江流域司法体制带来机遇与挑战,为有效因应,应重点解决好如下问题:


一是适应长江流域保护“生态优先、绿色发展”原则的司法理念,创新司法模式,打破传统的司法管辖界限、突破行政区划的人为界分和限制,建立符合“流域特性”的司法制度。


二是探索以流域为单位设立跨行政区域环境资源专门审判机构,建立长江流域环境案件多层次集中管辖制度、明确案件主管范围、统一裁判标准。


三是创新流域行政执法与专门司法衔接机制,建立流域涉水行政执法与司法之间的衔接协调,理顺流域管理机构、负有一定流域管理职责的相关机构与司法的关系,在行政执法与司法协同治理、信息共享等方面做出制度安排。


环境司法专门化制度定型与普通审判“绿色化”期待


从2019回望过去,可以清晰地发现环境司法专门化与普通案件审判“绿色化”双线发展的明显轨迹。这是一条根据中国国情,在三大诉讼分立模式下,通过推进环境司法专业化,将环境资源案件审判的“专门化”需求与对普通案件审判的“绿色化”供给相结合,充分发挥司法机关贯彻“绿色发展”理念、服务保障生态文明建设的功能与作用的“中国道路”,呈现出环境专门诉讼与传统诉讼有效衔接、传统审判程序与环境资源案件特殊需求有机协调、传统案件单一利益与环境案件复合利益有力保护的鲜明“中国特色”。


五年来,最高人民法院“坚持司法为民、公正司法,以审判专门化为总抓手,以改革创新为动力,更新司法理念,完善体制机制,提升能力素质,强化监督指导,加强理论研究,开展国际交流,依法公正高效审理各类环境资源案件,为推进新时代生态文明建设和绿色发展提供坚强有力的司法服务和保障。”在推进国家治理能力和治理体系现代化过程中发挥了不可替代的作用。但也必须清醒地看到,环境司法还存在一些前进过程中的困难和问题。


“保护优先,生态恢复为主”的绿色司法理念在专门化审判中还需得到更加有效贯彻,环境资源法律关系的多元主体、多重属性的专业化需求在普通案件审判过程还需得到更为充分的满足;环境司法体系中的多主体联动程序、多元纠纷解决方式协同机制、多种诉讼形式协调程序亟待理论创新与实践探索;环境资源司法的专门化方向与专业化路径的信心与定力还需要进一步增强。


展望未来,环境司法程序健康的发展需要坚持专门化道路,展现环境资源审判的独特价值;坚定专业化导向,保证绿色司法理念在普通案件中的贯彻;坚守个案公正目标,完善体制机制,不断推进环境司法制度成熟定型。


(一)坚持环境司法的专门化发展道路不动摇


经过五年建设,环境司法专门化路径清晰规范、发展成效显著。到2019年,环境审判机构在全国范围内全面建立,科学性、综合性明显增强;专门审判队伍整体能力增强,专业化水平稳步提升;环境司法体系建设创新发展,法检协同、行诉衔接、多元共治格局基本形成;环境资源专门诉讼类型与司法政策日益完善,案件数量与质量健康平稳。我们理应直面环境司法专门化发展中存在的困难和问题,坚持推动环境司法专门化在创新中发展,在发展中完善。


1.继续优化专门审判机构,夯实环境司法专门化基础


一是在环境审判机构设置科学化和综合化方面继续努力。按照司法体制改革目标的总要求,建立环境审判机构分类指导机制,根据国土空间整体规划,结合不同地区经济社会发展水平、产业结构情况、生态环境治理实际需求确定专门审判机构的数量,注重司法资源的节约利用,保证环境审判机构的专门化功能不削弱。


二是切实解决新型审判组织建设过程中遇到的困难和问题。及时调研总结南京环境资源法庭、兰州环境资源法庭的建设经验,解决省域内案件集中管辖与不同类型案件级别管辖适应性之间的冲突等实际困难和问题,增强新型审判组织体系内部的协调性。发挥生态文明法治建设促进司法体制改革的动力作用,积极推动长江生态环境保护法院的筹备工作。


三是加强环境审判队伍建设,不断提升审判能力和水平。注重根据环境资源案件特点,遴选具有生态环境保护专业背景与较高法律水平的复合型法官。加强在职法官的跨专业培训,探索法官与生态环境执法人员交叉挂职等实践培养新路径。建立环境资源审判专家咨询机制,健全专家陪审员或专家证人制度,完善环境资源审判科技支持系统。


2.不断健全司法协同机制,完善环境司法专门化体系


一是在积极探索环境司法与环境执法联动机制的基础上,更加注重生态环境行政管理部门、自然资源行政管理部门与环境司法机关之间的职权界定与职责协同等问题。根据环境行政法律责任与环境民事法律责任形式重合度高、行政程序与司法程序联系紧密、环境资源案件的执行需要专业部门配合等特点,完善行政与司法衔接机制。


二是注重环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等专门环境诉讼制度之间的协同关系,明确检察机关、行政机关、公益组织等不同主体在相关诉讼中的地位及相互关系,建立法院与检察机关、检察机关与公益组织、检察机关与行政机关在不同诉讼中的协同机制,健全环境司法专门化工作体系。


三是完善环境司法的公众参与机制。采取更加积极的措施,鼓励环境保护类社会组织提起环境民事公益诉讼;发挥环境保护类社会组织具有一定专业水平、联系面广的特点,鼓励社会组织配合、协助检察机关提起公益诉讼;完善检察机关案件线索发现机制,激励公众检举破坏生态和污染环境行为;健全环境案件执行机制,鼓励公众参与生态修复代执行、监督企业履行法院裁判义务。


3.持续推进环境资源案件类型化,形成环境司法专门程序规则


一是根据环境司法注重公共利益保护的价值取向,结合生态环境保护的社会关系属性,按照环境污染行为、生态破坏行为、资源利用的生态影响行为等新标准,对环境案件进行类型化区分,确定案由、明确诉权保护需求、归纳裁判要素、提炼裁判规则,不断总结环境资源案件审判规律。


二是落实“节约优先、保护优先,自然恢复为主”的现代环境治理理念,推动制定专门环境诉讼特别程序法。总结环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、海洋环境损害国家代表诉讼、流域资源保护诉讼等生态环境公共利益救济、公民环境权等公众健康利益救济的特殊诉讼结构、特别诉讼价值,建立适应环境司法专门化需求的专门诉讼程序制度,解决环境资源案件审判的程序法依据问题。


三是按照生态环境保护“多元共治”新格局,完善环境纠纷多元解决程序,理顺诉讼程序与非诉讼解纷途径之间的关系,促进行政磋商与诉讼、仲裁与诉讼、调解与诉讼的有机衔接;积极探索环境公益诉讼、环境损害赔偿诉讼案件判决的生态修复、环境治理资金专项管理、多主体申请使用、接受公众监督的新机制。


(二)坚定普通案件审判专业化导向不偏离


过去五年,环境司法专门化过程中的专业化程度明显提升,2019年,最高人民法院提出了普通审判庭相关案件“绿色司法”的专业化导向,将“绿色”要素融入环境资源专门审判机构之外的案件中,在普通民事审判、刑事审判、行政审判等业务庭相关案件中贯彻绿色发展理念、体现生态环境保护要求,对于充分发挥司法服务和保障新时代生态文明建设和绿色发展的功能和作用意义重大。


但这项工作才刚刚起步,还面临着如何合理界定非环境资源审判机构受理的环境资源案件的范围、如何将“绿色发展”理念转化为法官能够使用的法律依据和程序规范、如何发现并有效处理普通案件审理中虚置环保要求等问题,需要理论与实践两个方面的共同努力,逐步加以解决并形成制度化安排。


1.贯彻落实“绿色原则”,明确权利保护的“绿色化”导向


最高人民法院在推动民事审判“绿色化”方面做出了巨大努力,并已取得明显成效。在“美丽中国”建设成为中国“两个百年”奋斗目标的时代背景下,相关法律的制定与修订中“绿色”意蕴渐浓,也为民事案件审判的“绿色化”导向提供了有利条件。如在《民法典》编纂过程中,最高人民法院作为责任单位之一,认真梳理与环境保护有关的民事司法实践,提出相关立法建议。在各方面共同努力下,《民法总则》第9条已将“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”作为民事主体从事民事活动的基本原则之一,确立了“绿色原则”。


在全国人大常委会面向社会征求意见的民法典各编草案中,对“绿色原则”的贯彻,也进行了制度性安排。特别是合同编草案规定“当事人在合同履行过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”以及合同终止后负有旧物回收义务;侵权责任编草案进一步完善生态环境损害责任,增加规定生态环境损害的惩罚性赔偿制度,明确生态环境损害的修复和赔偿制度。包含这些内容的《民法典草案》将在全国人大十三届三次会议上审议。草案通过后,可以为民事审判的“绿色化”提供更为充分的法律依据,也为最高人民法院出台相关民事政策奠定基础。


一是及时研究制定民法典实施的司法政策,统筹谋划将“绿色原则”和相关“绿色制度”融入各类民事案件审判的司法策略,通过发布规范性文件、司法解释、指导性案例等有效方式,明确民事司法的“绿色”导向。


二是及时评估民法典实施对各类环境资源案件审判规则的影响,针对司法实践中存在的归责原则、举证责任、因果关系、证明标准、民事责任承担方式等问题,在区分私益保护与公益保护的前提下,建立私益保护与公益保护相互衔接的司法规则,有效解决涉环境资源案件审判中的私益与公益“双重保护”困难和问题。


三是在民法典实施后的法官培训中,高度重视“绿色原则”和相关制度,将其作为新法培训必修内容,纳入法官入职、晋职、年度培训计划。探索与检察院联合培训、邀请律师参与培训等有效途径。


2.完善实质性司法审查规则,明确行政行为的“绿色化”政策约束导向


随着生态文明上升为治国理政“五位一体”总体战略,生态文明体制改革向纵深推进,党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系正在形成。


2019年11月26日,中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,强调要以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标,建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律政策体系,落实各类主体责任,提高市场主体和公众参与的积极性,形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系,为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力的制度保障。


这意味着环境治理体系更加注重政府、企业、社会、公民等利益相关者的上下互动和广泛参与,而不是政府唯一主体的意愿和动员,关键在于解决传统政府体制中生态文明建设目标和手段的冲突问题,推动政府管理从碎片化转向整合化、从对立转向合作。行政司法应高度重视这种新的治理体系及其相关要求,充分发挥引领现代环境治理新秩序、促进现代环境治理体系的形成的重要功能。


一是认真总结环境行政案件的规律和特点,针对环境行政行为的“治理主导”特性,建立适应现代环境治理体系需求的环境行政案件合法性审查规则,将环境政策纳入实质性审查范围,并明确其对环境行政行为的约束力。


二是继续推进环境行政案件与民事案件的合并审理规则,探索运用行政附带环境民事公益诉讼、行政附带环境民事诉讼等方式,将对环境行政行为的民事效果的考量纳入行政行为合理性审查范围,解决环境行政行为可能对民事法律关系有直接影响但因诉讼目标差异导致的“案结事不了”问题,推动行政审判与民事审判的实质融合发展。


三是适度调整“案卷主义”审查方式,注重科学证据和科学证明方法在环境行政案件中对事实查明、法律适用的特殊作用,建立对环境标准、风险评估结论、环境影响评价报告等科学证据的认定与采信规则,补强环境行政行为实质性审查的证据基础。


四是探索扩大环境行政案件受理范围,根据现代环境治理高度重视空间结构、绿色发展的本质是“空间发展”的特点,受理有关国土空间规划、生态保护红线、自然保护地体系建设等方面的行政案件;根据资源绿色审计、环保督察、生态环境损害终身追责等制度,扩大“环境不作为”的受案范围。


3.加大生态要素的入刑比重,明确刑事制裁的“绿色化”导向


自2011年《刑法修正案(八)》将原刑法第338条“重大环境污染事故罪”修订为“污染环境罪”后,最高人民法院、最高人民检察院及时出台关于“污染环境罪”的司法解释,降低入罪标准,细化入罪情节,及时发布指导性案例、典型案例,对全国法院、检察院进行指导;各级法院、检察院在司法实践中也积极探索符合“生态修复”要求的刑事责任承担方式、刑罚执行方式,发挥了刑法的遏制与预防功能。但过去刑事司法手段的运用更多体现在污染环境犯罪方面,对生态破坏犯罪尤其是生物多样性保护、野生动植物保护、自然保护地保护等方面关注较少,相关刑事政策调整也不够及时,需进一步加大刑事政策调整力度。


一是梳理近年来环境刑事司法的实践做法,以生态环境保护理念重塑环境犯罪的治理模式,提出刑法修订建议。在及时回应环境犯罪“行政犯”特征的基础上,更加注重刑法的预防功能,探索建立环境资源犯罪的常态治理模式,促进环境治理体系的多元化转型。建立健全环境犯罪的刑种及刑罚规定,补充现有环境犯罪的范围,构建科学完善的环境犯罪规制体系。积极推进制定环境资源犯罪专门刑法的理论研究与实践探索。


二是以生态法益为基准范围完善环境犯罪刑事政策、规范刑事附带民事公益诉讼制度。及时出台新的刑事司法解释、发布指导性案例和典型案例,将环境犯罪的范围由污染环境犯罪扩大至生态破坏犯罪,明确入罪门槛、细化入罪标准,完善案件移送、证据采集和确认等制度;进一步细化刑事附带民事公益诉讼相关规则,更好发挥刑事手段保护生态环境公共利益的功能和作用。


三是根据环境刑事犯罪损害公共利益且社会危害后果大于普通刑事犯罪的特点,探索能体现生态价值、恢复生态环境的刑罚辅助措施适用规则,满足环境刑事犯罪处罚特殊化的要求。建立资格刑、行为罚等符合生态环境保护内在要求的刑法辅助措施制度,并鼓励在刑事司法实践中推陈出新。


回顾最高人民法院环境资源审判庭成立以来的环境司法里程,环境司法专门化继续深入,环境司法的专业化水平进一步提升,生态文明建设背景下司法的生态转向轨迹清晰可见;但环境司法制度的探索主要集中于实践层面,理性系统的“绿色司法”制度尚未真正形成。


展望未来,需要我们以更坚定的信心、更坚毅的勇气,根据现代环境治理体系的目标要求,针对影响环境司法健康发展的瓶颈因素,持续推进理论创新、实践创新、制度创新,促进环境司法制度的成熟定型,积极回应人民群众对环境司法的新期待新要求,为中华民族子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间提供坚实的司法保障。